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一、一句话结论
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，以下简称《建工解释二》）第13条，给政府投资项目里最让人头疼的"久审不决"画了一条硬线：承包人提交竣工结算文件后，等审计或财政评审的最长期限是一年。逾期不出、或者审计结论跟合同约定对不上，承包人可以直接申请工程造价司法鉴定，法院应当准许。
以前发包人用"审计还没出来"这句话无限期拖结算，这条路走到头了。
二、"久审不决"：政府项目结算的头号障碍
做建工的朋友对这个场景不会陌生——政府平台公司、代建单位、用财政资金的发包人，施工合同里通常有一句："工程价款以审计机关的审计结果（或财政评审机构的评审结论）为准。"
这句话本身没毛病。政府项目要防国有资产流失、确保财政资金花得合理，用审计做一道关，制度设计的初衷是站得住的。
但实践中，这一条大量被发包人当成了拖延付款的工具。工程竣工了，承包人把结算文件交上去，发包人说"审计还没完成"，结算金额不确认、工程款不付。承包人两头受堵：等审计，审计迟迟没动静；起诉，法院可能以"合同约定了以审计为准"为由，不支持直接按报送金额结算。
我在实务中见过竣工后两三年拿不到结算款的政府项目，不是个例。施工方垫资撑到竣工，结果卡在审计环节——银行贷款要还、工资要发、材料款要付，审计报告就是不出来。
问题的根子在制度缺位："以审计为准"这个条款早就有了，但审计应该多长时间出结果，此前没有法定上限。第13条补的正是这个空白。
三、第13条的三层规则
第13条的条文本身不长，但结构很清晰——三层规则，对应三种实务场景。
第一层：合同根本没约定审计/财审条款。
这种情形最简单。第13条第3款写得很清楚——合同里没写"以审计为准"，发包人就不能在结算时突然搬出审计来拒付。
承包人直接按合同约定的计价方式主张工程款，不需要等任何审计程序。最高法民一庭庭长陈宜芳在答记者问中把这一规则列为第一层——给"未约定"场景提供了最干脆的拒绝依据。
多说一句：这一层规则的存在本身，反过来提醒承包人——签约时能不写审计条款就不写。第3款是你的底牌。
第二层：合同约定了审计条款——"合理期限"+"一年天花板"。
如果合同确实有审计条款，第13条第2款规定了两个关键约束。
第一，审计结果或评审结论得在"合理期限"内出具。合理期限怎么定？当事人有约定的按约定；没约定的，由法院综合工程规模、造价金额、复杂程度等因素来定。
第二，不管怎么定，上限是死的——"不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年"。法院不能给一个超过一年的期限。
起算点容易被忽略：是"承包人提交竣工结算文件之日"，不是发包人签收之日，也不是审计机构受理之日。提交即起算。承包人手上有没有提交日期的证据，直接决定这一年起算点能不能用。
第三层：逾期未出或结论跟合同明显对不上——司法鉴定通道打开。
第13条第1款是承包人最有力的武器：审计结果"非因承包人原因"没在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果"与施工合同约定明显不符"——承包人申请工程造价司法鉴定，法院应当准许。
这里给了两条并行的路。"逾期"路径：满一年（或约定/裁定的更短期限）+ 非因承包人原因 → 法院应准许鉴定。"不符"路径：审计结论跟合同约定明显对不上，不用等到期满，可以马上申请鉴定。
最高法同步发布的六件典型案例中，案例四直接对应了这条规则——非因承包人原因审计机关没出报告，通过司法鉴定确定工程价款。第13条生效当天就有了裁判样本。
四、三条规则的操作要点
未约定场景的边界争议。 合同里没写"以审计结论为准"这八个字，但写了"结算须符合国家审计规定""工程价款以有关部门审核为准"这类模糊表述，算不算第13条的"约定"？这里有解释空间。我的判断是：第13条的"约定"要求明确性和指向性——得明确约定了以哪个审计机关或财政评审机构的结论为结算依据。"符合审计规定"这种笼统措辞，不足以构成约定。当然，最终怎么认定，得看个案合同的具体措辞和法院的裁量。
"非因承包人原因"的举证——这是实务中最容易翻车的地方。 发包人最常用的抗辩就是"审计出不来是因为你资料没交齐"。承包人在结算过程中要有意识地留三类证据：一是提交竣工结算文件时的签收记录——EMS回执、邮件发送记录、发包人或审计机构签章的收件单；二是审计过程中每次应审计机构要求补交资料的清单和时间——这是反驳"你没交资料"最直接的武器；三是书面催促进度的函件记录——证明你没有消极等待，在积极推动。
审计过程中承包人配合不积极、催了几次不交资料的，法院可能认定"因承包人原因"延误，不支持启动司法鉴定。这条路要走通，承包人自己不能有延误责任。
"不符"路径有自己的适用场景。 审计结论已经出了但明显不合理——比如审计大量核减但说不出道理，或者审计用的标准跟合同约定不一致（合同约定了定额计价，审计按市场价重新算）。这种情况不用等满一年，可以直接申请鉴定。
承包人需要举证的是"不符"——把合同计价条款和审计报告的具体差异逐项比对，不是泛泛地说"审计不合理"。
这里要区分一个概念：第13条管的是行政机关的审计或财政评审——发包人单方委托、承包人没实质参与权的行政程序。《建工解释一》第32条管的是"诉前双方共同委托出具咨询意见"——那是完全不同的场景，不适用第13条的规则。
启动司法鉴定后的效果：工程造价以鉴定结论为准，此前审计或财审结论不再有约束力。等于承包人一旦成功申请鉴定，结算依据从行政程序转进了司法程序。
五、双视角风险判断
承包人这边。 法律风险：低。第13条给的不是原则性表态，是可操作的具体规则——"满一年审计不出就申请鉴定"，动作清晰。操作摩擦：中。路径走得通有个前提：承包人自己的证据保留和时效管理得过关——提交日期的记录、资料补交的留痕、催促进度的函件。关键风险集中在"非因承包人原因"的举证——如果承包人证明不了自己配合了审计、延误不是自己的责任，法院可能不支持启动鉴定。
发包人这边（政府项目）。 法律风险：中。第13条没有禁止约定审计条款——发包人还是可以约定以审计为准。但再也不能用"审计没出来"无限期压款。"一年"是写进司法解释的硬天花板。操作摩擦：高。审计资源本来就紧张的基层政府项目，一年之内完成从资料审核到出具正式审计报告的全流程，压力是实打实的。更关键的是逾期后果：承包人直接申请司法鉴定——发包人失去了通过审计控制结算金额的主动权，结算话语权从行政程序移交到了司法鉴定机构。
我经手的政府项目中，发包人一方对这条的敏感度其实很高——因为"一年"不光影响结算节奏，还可能反过来影响项目立项时对审计资源的评估。
六、行动建议
承包人：三阶段策略。
签约阶段，两件事。第一，能不写审计条款就不写——第13条第3款是你的底牌，合同没写审计条款，发包人在结算时就拿不出审计来压你。第二，如果发包人坚持要写（在政府项目中这常常躲不掉），必须同时写入两个配套约定：审计或财审的明确期限（以天数为单位，远短于一年），加逾期后果——比如"逾期视为认可承包人报送的结算金额"或"双方共同委托造价咨询机构出具结算报告"。
结算阶段，三个动作。提交竣工结算文件时保留送达证据——签收单、EMS回执、邮件记录，这是"一年"的起算点；审计过程中每次补交资料，留存清单和时间记录；书面催促进度。把提交日期记下来——不要等到感觉"审计好像拖了很久"再行动，用日期说话。
诉讼阶段，两条路。满一年审计/财审没出、非因承包人原因，马上申请工程造价司法鉴定——不等、不拖、不再催。审计/财审已出但与合同明显不符，不用等满一年，直接申请鉴定。诉讼中的举证逻辑不复杂：提交日期（证明起算点）+ 审计至今未出的事实 + 承包人配合审计的证据（反驳"是你没交资料"这个抗辩）。
发包人视角（政府项目）。 审计条款的约束力还在，但操作上有三件事要提前做。第一，签约前评估审计资源够不够——如果预期一年内完成不了审计，合同里写的审计期限不能长于实际能实现的审计周期。期限到了承包人申请鉴定，发包人就失去了结算主动权。第二，大型复杂项目审计工作量大的，合同里分阶段审计、分阶段结算，不要等项目整体竣工后再启动审计——这既是合规做法，也是降低操作摩擦的现实路径。第三，审计进度确实赶不上的，主动和承包人协商——要么延长审计期限（需承包人同意），要么变更为双方共同委托造价咨询机构，不要被动等对方申请司法鉴定。
七、制度配套：第13条不是孤立条款
2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》对机关、事业单位和国有大型企业的付款期限作了限制——这是从付款端压缩"以审计拖延"的空间。第13条是从结算依据端切入——即使合同约定了审计条款，审计也不能无限期拖。条例和司法解释从两个方向夹击同一个问题。
《建工解释二》内部也有规则协同。第12条明确：无效建设工程合同履行后，双方就折价补偿款达成的协议受司法保护。也就是说，审计/财审拖延期间，发包人和承包人可以先行谈折价补偿——和解路径不因审计未完而受阻。第13条解决"审计要等多久"，第12条提供"等不了可以先谈"的替代路径。
第13条的真正价值，不是它创设了什么新概念——"以审计为准"条款的弊端早就是业内共识。它的意义在于，把一个长期只有原则性表态、没有操作规则的问题，变成了有明确期限、有明确后果、有明确救济路径的成文法规范。一年，就是法定天花板。
作者简介： 陈石律师，浙江海泰律师事务所副主任、高级合伙人、房地产与建设工程部主任，宁波市律师协会副秘书长、第七届宁波仲裁委员会仲裁员，聚焦建筑房地产、投融资、并购重组及商事争议解决。曾获多家法律媒体与专业机构认可，荣登 LegalOne 2025 中国区建工及房地产实务先锋 45 强、律新社 2025 年度管理合伙人 20 佳（华东），入选《商法》The A-List 法律精英，获评 ALB China 区域市场十五佳长三角地区律师新星，并获律新社 2024 年度并购领域品牌之星。长期为万科、华润置地、信达地产、保利置业、招商蛇口、中海地产等企业提供法律服务，承办"首宗百亿地王""长春第一高楼""台州第一高楼"等代表性项目，累计服务项目投资额超千亿。近年来持续推动 AI 与法律实务融合，强调以结构化方法打通技术逻辑、法律判断与商业场景；著有《赋能法律人：AI 底层思维与应用范式》，并在多地开展相关主题讲座与分享。四明山法师 AI 夜校（legalAGI.cn）发起人。